【创新论坛】拨开运动的迷雾：“多规合一”规划需要探讨的五个基本问题
“多规合一”规划是近年来在我国蓬勃开展的一种规划类型。在顶层的推动下，各地大规模推进“多规合一”规划的编制工作，据保守估计，已经和正在开展“多规合一”规划的城市超过100 个。然而，大规模运动式的规划编制，容易催生对这种“无法可师”的规划类型的一些误解。有必要对这种规划类型的基本特征，进行一些探讨。本文期望就以下五个问题展开：
“多规合一”规划具有地方和中央双向的推动机制。
地方维度：表层——城市发展过程中规划相互冲突、建设项目难落地、用地指标不足、生态环境受威胁、审批流程复杂。里层——中央和地方针对城市空间管制权力，特别是用地规模的又一场博弈 。
中央维度：中央认识到城市空间管制权力的相互重叠的问题，试图 “建立统一的空间规划体系”。但自上而下推动的“多规合一”，在某些地区成为地方的政治任务，地方诉求并不强烈，横跨多个部门职权领域的“多规合一”规划一开始就注定举步维艰。
在维持现阶段政府管理机制不发生重大变革的背景下，“多规合一” 的本质并非“规划”，更不能理所当然的认为是“城市规划”，而是一项多部门参与的政府空间协调工作。
“多规合一”规划的主要特征是协调已有的规划，这意味着“多规合一”规划过程中，如何有效的组织政府各个部门参与其中，在熟悉各个部门的规划编制和管理的技术流程的基础上，尊重部门的现有工作框架，把握可以相互协调的内容显得十分重要。
无论采取何种具体的形式，“多规合一”规划都可以用“一本规划”、“一张蓝图”和“一个平台”来协调诸多规划。
“一本规划讲关系”——讲述规划与规划之间的内容、指标、目标、空间格局的关系，乃至规划与规划的服从关系。“一张蓝图控空间”——约定不同规划共同遵守的空间规则，实际上也约定了不同部门的空间权利范围。“一个平台理流程”——采用信息技术，协调不同规划的空间管理工作，信息共享和协同管理是平台的两个层次。
“多规合一”规划方法分为空间协调方法和工作组织方法两个方面。从空间协调方法上看，有三大方法来具体协调各个规划的空间冲突。底线保障，强调环境保护规划的“定底线”的作用，保障城市生态资源与生态空间，这一部分环境管理部门具有主要的发言权。行动协调，对城市近期正在开展和即将开展的建设项目进行仔细的摸查，保障合理的建设用地空间需求，这一部分由发改、国土、规划部门共同协调确定。战略引导，以现有的规划为基础，对城市的空间发展趋势进行综合分析，保障对城市发展具有战略意义的空间，这一部分规划部门占有较大的发言权。
工作组织方法方面，“多规合一”规划涉及到与国土、规划、发改、环保以及各个发展主体的反复沟通，必须建设有效的组织和沟通机制。广州的经验是“三上三下”工作机制，各地应该根据自身实际进行详细的工作机制设计。
在现有政府工作框架下，可以通过三项机制实施“多规合一”规划。
规划联动修改机制 ，“多规合一”规划的实施，依然有赖发改、城规、国土、环保等部门的具体规划实施流程完成。土规、城规等空间规划以 “多规合一”为依据进行规划调整；各个部门在审批项目时，对“多规合一”认可的项目，在审批上予以认可。项目库建设机制 ，综合协调各个行动主体的拟建设的项目，落实空间，促进项目顺利实施。信息平台建设机制，目前的经验可以分为两个深度，基于服务的信息平台——各部门可以共享、在线调用相互的空间数据，但这种数据往往是静态的；基于协同的信息平台——以协同办公为目标，各个部门进行管理流再造。
（1）“多规合一”规划的出现说明城市规划部门对于城市空间的话语权逐渐削弱，城市规划“龙头” 地位受到威胁。
（2）从本原上，城规是空间管理，国土是指标管理，发改是项目管理，三者本无冲突，但2008 年国土部提出“基本农田”的概念以来，国土对空间发展话语权越来越强，最近发改也试图强化空间职能，“多规合一”面临着三大部门
争夺主导权的现状。
（3）“多规合一”，命运难测。现有框架“多规合一”面临机制上的高成本，难以长治。似乎一个规划统领的“多规合一”是发展方向，但面临大规模的体制
改革，需要上层推动，但目前方向不清，“多规合一”确有沦为“运动”的风险。
作者：桑劲（广州市城市规划勘测设计研究院上海分院）
本文为第5届“金经昌中国青年规划师创新论坛”——分论坛一“城乡统筹与规划变革”宣读论文精简版。